Die Zukunft der EU-Bau PVO und ihrer Umsetzung

Anmerkung: Das folgende Positionspapier ist die Originalübersetzung aus dem Englischen des Positionspapiers der SBS „The future of the CPR and its implementation“. Dieses Positionspapier entstand unter Mitwirkung von Timber Construction Europe und weiterer europäischer Verbände.

Small Business Standards (SBS) ist die Europäische Vereinigung, die kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) im Normungsprozess vertritt und unterstützt, sowohl auf europäischer als auch internationaler Ebene.

16. März 2018 - Die EU-Bauproduktenverordnung (EU-BauPVO) ist eine der wichtigsten Rechtsvorschriften für das Baugewerbe, weil in ihr die rechtlichen Rahmenbedingungen festgelegt sind, nach denen Produkte frei in der Union zirkulieren können. Sie trat im Jahr 2013 in Kraft, wodurch CE-Kennzeichnungen (und somit die dazu anzuwendenden harmonisierten Europäischen Normen) obligatorisch wurden. Die SBS-Position dazu ist, dass aus Gründen der „Rechtssicherheit“ die EU-BauPVO nicht aufgehoben werden sollte. Ferner unterstützt SBS nicht die Umwandlung der BauPVO in eine „Produktverordnung“, weil sich daraus keine wesentlichen Vorteile ergeben würden. Dennoch bestehen zahlreiche Herausforderungen im Text der Verordnung selbst und in ihrer Anwendung und SBS möchte die folgenden Punkte vorbringen. Weiterführende Hintergrundinformationen und Erklärungen zu diesen Punkten können der beiliegenden technischen Anmerkung entnommen werden.

Es gibt gegenwärtig eine Informationsüberschneidung zwischen der DoP und der CE-Kennzeichnung, wobei die Bedeutung der CE-Kennzeichnung häufig nicht verstanden wird (manche Leute glauben, es bedeute „ein gutes Produkt“). Schließlich werden KMU durch die Option „Keine Leistung festgelegt“ (NPD), die die EU-BauPVO vorsieht, wenn für den vorgesehenen Verwendungszweck des Produkts keine Leistung erklärt zu werden braucht, benachteiligt:

• Es ist erforderlich, ein Bewusstsein für die Bedeutung der CE-Kennzeichnung und dafür, wie die Daten der DoP zu verwenden sind, zu schaffen.
• Die Notwendigkeit, Informationen zu Wesentlichen Merkmalen mit der CE-Kennzeichnung anzugeben, sollte aufgehoben werden, wodurch Verfasser von Spezifikationen die Flexibilität erhalten, nur auf die DoP Bezug zu nehmen oder die EC-Leistungsangaben mit der CE-Kennzeichnung aufrechtzuerhalten, je nach Bedarf/Wünschen eines bestimmten Produktbereichs.
• Die Erklärung „NPD“ sollte geändert werden in „NPA“ (keine Leistung anwendbar).
• Eine „zentralisierte“ und öffentliche Liste dazu, welche EC für welchen Verwendungszweck in jedem Mitgliedstaat erforderlich sind, wäre hilfreich.

Vereinfachungen von harmonisierten Europäische Normen (hEN) müssen beibehalten werden und sie müssen KMU besser bekannt gemacht werden. Darüber hinaus sollten sie weniger aufwändige Beurteilungsverfahren enthalten, die ein genauso robustes Verfahren wie Prüfungen bieten, aber die Belastungen für KMU erheblich verringern. Schließlich muss die zeitnahe Lieferung von konsolidierten Mandaten und Mandatantworten behandelt werden und es sollten häufige Änderungen an Entwurfsvorlagen für Normen und Leitfäden durch die Kommission oder CEN vermieden werden:

•  Es sollte weiterhin zulässig bleiben, dass hEN EC und NEC enthalten; hierfür besteht eine starke Präferenz.
• Die Vereinfachungen wie „Familien“ und „zuvor durchgeführte Prüfungen“ müssen in den Normen beibehalten werden.
• Harmonisierte Europäische Normen sollten weniger aufwändige Beurteilungsverfahren enthalten, zusätzlich und als Alternative zu Prüfungen und, sofern zutreffend, sollten als Referenzverfahren andere Verfahren als Prüfungen gelten.
• Den Ergebnissen aus weniger aufwändigen Verfahren sollte derselbe Stellenwert zugemessen werden wie den Ergebnissen aus dem Referenzverfahren.
• Die Verzögerungen, die durch delegierte Rechtsakte bezüglich der Höhe von Schwellenwerten, Klassen und „ohne Prüfung klassifiziert“/„ohne weitere Prüfung klassifiziert“ (CWT/CWFT) verursacht werden, werden als Herausforderung angesehen.

Trotz der Maßnahmen zur Stärkung nationaler Marktüberwachung in den vergangenen Jahren (insbesondere Verordnung 765/2018) ist SBS weiterhin davon überzeugt, das besonders Wettbewerbsverzerrung unkontrolliert bleibt, sogar wenn sie den Marktüberwachungsbehörden gemeldet wird.

• Die Marktüberwachungsbehörden sollten darauf vorbereitet sein, häufiger einzugreifen und aktiv Fälle von Wettbewerbsverzerrung zu verhindern.
• Ein weiterer Leitfaden zum Dokumentationsbedarf durch die EU-BauPVO ist erforderlich, einschließlich der möglichen erneuten Einführung von Anforderungen in hEN, um den hohen Dokumentationsgrad für Nichtkonformität zu verringern.
• Ein zentrales oder nationales System für anonyme Meldungen sollte ebenso in Erwägung gezogen werden, wie eine aktivere Überwachung der Marktüberwachungstätigkeiten zwischen Mitglied-staaten mit Blick auf die Sicherstellung gleichwertiger Tätigkeitsniveaus in der gesamten EU.

16. März 2018

Einleitung

Diese Technische Anmerkung zielt darauf ab, erläuternde Hintergrundinformationen zu den im vorstehenden Positionspapier vertretenen Standpunkten zur Verfügung zu stellen. Hinsichtlich des Textes der Bauproduktenverordnung (BauPVO) und ihrer Anwendung besteht eine Vielzahl von Herausforderungen, was die Kommission dazu veranlasst hat, diese zu überprüfen, Untersuchungen zu Aspekten ihrer Umsetzung und den Folgen zu beginnen, sowie dazu, eine Reihe von Diskussionen Technischer Plattformen mit interessierten Parteien durchzuführen.

Diese Anmerkung ist in Themen unterteilt, die ungefähr an den Themenbereichen der Technischen Plattformen der Kommission ausgerichtet sind. Obwohl diese Anmerkung die Erklärungen der SBS-Standpunkte enthält, wiederholt sie diese nicht.

Thema 2: Die DoP und CE-Kennzeichnung

Es gibt gegenwärtig eine Informationsüberschneidung zwischen der DoP und CE-Kennzeichnung, weil in beiden Fällen die EC angegeben werden müssen. Bei einigen Produkten ist es nicht möglich, sämtliche Informationen über die EC mit der CE-Kennzeichnung anzugeben. Verfasser von HTS sollten nicht entscheiden dürfen, nur die wichtigsten EC mit der CE-Kennzeichnung anzugeben, aber falls ein TC es als angemessen beurteilt, sollte es zulässig sein, für die CE-Kennzeichnung nur auf die DoP zuverweisen.

Die Bedeutung der CE-Kennzeichnung muss besser erklärt werden, um sicherzustellen, dass sie nicht im Sinne „ein gutes Produkt“ missverstanden wird. Verfasser von HTS für spezifische Produkte sollten die Möglichkeit erhalten, abzuwägen und zu entscheiden, ob Leistungsangaben sowohl in der DoP als auch mit der CE-Kennzeichnung angegeben werden müssen und die Entscheidung würde dann für alle, diese HTS anwendenden Hersteller bindend sein. Falls die Entscheidung besagt, dass die Leistungsangaben ausschließlich in der DoP und nicht mit der CE-Kennzeichnung angegeben werden, sollte durch die Formulierung mit der CE-Kennzeichnung klargestellt werden, dass diese Angaben in der DoP angegeben werden.

Die Erklärung „NPD“ (keine Leistung festgelegt) hat häufig eine negative Bedeutung, was KMU dazu verpflichtet, EC zu beurteilen und zu erklären, die nicht erklärt zu werden brauchen. Darüber hinaus ist das Wort „festgelegt“ nicht immer korrekt, weil die korrekte Bedeutung von NPD meint, dass ein Merkmal nicht erklärt wird, weil es nicht für den vorgesehenen Verwendungszweck gebraucht wird. Die Formulierung „Keine Leistung anwendbar“ wird bevorzugt.

Die FAQ 28 zur EU-BauPVO erläutert, dass „der Hersteller bei der CE-Kennzeichnung nicht die Wesentlichen Merkmale erwähnen sollte, für die er in der Leistungserklärung „NPD“ angegeben hat“. Die empfohlene Änderung von „NPD“ zu „NPA“ gilt daher nur für die DoP, aber zusätzlich muss FAQ 28 breiter bekannt gemacht werden.

Herausforderungen bestehen beim Versuch, exakt festzulegen, welche EC immer mit einer Leistung für ein bestimmtes Produkt erklärt werden müssen, weil hierin Unterschiede bestehen, sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch innerhalb eines Mitgliedstaates in Abhängigkeit des Verwendungszwecks. Dennoch würden Listen dazu, welche Merkmale in den jeweiligen Mitgliedstaaten für die verschiedenen Anwendungen erforderlich sind, potentiell hilfreich sein.

Thema 4: Der Inhalt von EU-BauPVO-Normen und EC-Verfahren, die sich auf Normen auswirken

hEN enthalten bereits zwei „Vereinfachungen“: „Familien“ und „bereits durchgeführte Prüfungen“. Beide Vereinfachungen müssen beibehalten werden, und ihre Bekanntheit bei KMU muss möglicherweise gesteigert werden.

Der Gedanke, dass nur ein Beurteilungsverfahren für jedes Merkmal zulässig ist, lässt sich nicht der EU-BauPVO entnehmen. EU-BauPVO, Artikel 17.3 unterstützt den Einschluss von Verfahren zur Beurteilung, die weniger aufwändig als Prüfungen sind, während Mandate mehr als ein Verfahren zulassen, wenn das ausreichend begründet ist. CEN TCs sollten ermutigt werden, einfachere Beurteilungsverfahren (z. B. Berechnung, Werttabellen, Annahme der Übereinstimmung mit Bestimmungen sowie Einstufung ohne Prüfung/ohne weitere Prüfungen (CWT/CWFT)) vorzusehen, zusätzlich, aber als Alternative zum Referenzverfahren. Das Referenzverfahren sollte nicht immer ein Prüfverfahren sein, wenn sich auch ein anderes Verfahren, wie eine Berechnung, dazu eignet.

Bis vor kurzem enthielten hEN nach EU-BPR/EU-BauPVO sowohl EC (in Anhang ZA aufgeführt) als auch NEC. Die Kommission hat in jüngster Zeit hENs, die NEC enthalten, zurückgewiesen. Harmonisierte Europäische Normen sollten weiterhin sowohl EC als auch NEC enthalten dürfen; hierfür besteht eine starke Präferenz.

Eine weitere Möglichkeit könnte die bessere Unterscheidung der EC von NEC eröffnen, indem deutlich gemacht wird, dass die Kommission keine Verantwortung für die NEC übernimmt (wobei jedoch anerkannt wird, dass alle hEN einen informativen Anhang ZA benötigen würden). Das Erweitern von EC könnte bei Produkten funktionieren, bei denen eine hEN nur wenige NEC enthält, die mit den BWR der EU-BauPVO in Verbindung stehen könnten, aber dies funktioniertwahrscheinlich nicht bei hEN, bei denen die meisten Merkmale NEC sind, wie Duschwannen, für die die hEN lediglich ein EC aufweist.

Bestimmte Aspekte, die früher als „technisch“ betrachtet wurden (die Einstellung von Schwellenwerten (TL) und Klassen) sind „verrechtlicht“ worden, was einen delegierten Rechtsakt der Kommission erfordert. CWT/CWFT-Entscheidungen waren immer „rechtlicher“ Natur, obwohl sie im Grunde „technischer“ Natur sind. Die Erfahrung scheint zu zeigen, dass für alle diese delegierten Rechtsakte mindestens 18 Monate erforderlich sind, was sich erheblich auf die Erarbeitungsdauer von hEN addiert (dieselben Bestimmungen gelten wahrscheinlich für EAD). Die Definition von „Schwellenwert“ in der EU-BauPVO wurde geändert und schließt nun nicht mehr das Konzept des „nicht gebrauchstauglich“ ein, wodurch Unsicherheit darüber entsteht, ob diese erfüllt werden müssen, (dies wird impliziert in EU-BauPVO, Artikel 27, 3) und klargestellt in FAQ 18 der EU-BauPVO). Des Weiteren könnten delegierte Rechtsakte unangemessene Beschlüsse tatsächlich formalisieren (z. B. einen zu hohen Schwellenwert), die daraufhin nicht einfach geändert werden können.

Es werden keine besonderen Empfehlungen abgegeben, wie Beschlüsse bezüglich Schwellenwerten, Klassen und CWFT/CWT gefasst werden, aber sie müssen schnell gefasst werden, damit sie nicht den Harmonisierungsprozess verlangsamen und dafür müssen sie flexibel genug sein, um technische Änderung zu ermöglichen und sie müssen ein „Schutzklauselverfahren“ einschließen, dass die schnelle Korrektur falscher Beschlüsse ermöglicht. Die Beschlüsse müssen ebenfalls frei von unzulässiger Einflussnahme durch irgendeine bestimmte interessierte Partei sein. Es kann angemessen sein, verschiedene Verfahren für die drei verschiedenen Aspekte von TL, Klassen und CWT/CWFT zu berücksichtigen.

Thema 6: Der CE-Kennzeichnung nachgelagerte nationale Anforderungen

In EU-BauPVO, Artikel 8 (4) wird gefordert: „Ein Mitgliedstaat darf [...] die Bereitstellung auf dem Markt oder die Verwendung von Bauprodukten, die die CE-Kennzeichnung tragen, weder untersagen noch behindern, wenn die erklärten Leistungen den Anforderungen für diese Verwendung in dem betreffenden Mitgliedstaat entsprechen.“ Artikel 8 (6) enthält die Forderung: „Die Mitgliedstaaten passen die Verfahren, die sie in ihren Anforderungen an Bauwerke verwenden [...] an die harmonisierten Normen an“. Zusammengefasst ist die Auslegung die, dass Mitgliedstaaten Anforderungen an Leistungsstufen/-klassen festlegen dürfen, wenn diese in einer hEN oder EADangegeben sind, aber dass sie weder zusätzliche Merkmale anordnen, noch die Übereinstimmung mit nationalen Normen fordern dürfen.

Ungeachtet dessen gibt es zahlreiche Beispiele dafür, dass Mitgliedstaaten entweder zusätzliche Merkmale anordnen, und/oder die Übereinstimmung mit nationalen Normen fordern. Des Weiteren stellen auch Installationsvorschriften, auch wenn sie keine zusätzlichen Merkmale erfordern, technische Handelshemmnisse dar, wenn sie ausschließlich im Bestimmungsmitgliedstaat erfüllt werden können.

Wenn ein Mitgliedstaat berechtigterweise derartige zusätzlichen Merkmale verlangt, sollten diese in den Anwendungsbereich der EU-BauPVO einbezogen werden, insbesondere durch Änderung von Mandaten, so dass hEN so geändert werden können, das sie diese abdecken (obwohl ein geeigneter Übergangszeitraum für das Harmonisieren dieser Merkmale erforderlich ist.) Die EU-BauPVO sieht keinen Einspruch gegen eine hEN im allgemeinen Sinne vor, sondern nur in Fällen, in denen die hEN nicht dem Mandat entspricht. Artikel 11 der Verordnung 1025/2012 sollte viel häufiger angewendet werden, als das richtige Mittel des Einspruchs gegen hEN, die nicht sämtliche erforderlichen Merkmale behandeln. Demzufolge sollten zusätzliche nationale Anforderungen eigentlich nicht vorkommen.

EU-BauPVO, Artikel 8 (4) legt fest, dass: „... die CE-Kennzeichnung die einzige Kennzeichnung [ist], die die Konformität des Bauprodukts mit der erklärten Leistung in Bezug auf die Wesentlichen Merkmale [...] bescheinigt“. Das wird durch die FAQ 19 zur EU-BauPVO bestätigt: „Qualititäts- oder private Zeichen, nicht zuletzt diejenigen mit nationalen Konnotationen dürfen keine Merkmale behandeln, die bereits in der hEN enthalten sind. Das gilt auch für NPD“. Ungeachtet dieser Bestimmungen, existieren weiterhin nationale Qualitätszeichen zum Nachweis der Leistung wesentlicher Merkmale.

Sofern es marktabhängig ist, sollte erwogen werden, ob „Kategorisierung“ im Rahmen der BauPVO gefördert werden sollte, wenn es bedeutet, verschiedene EC und ihre Leistungsstufen und -klassen zu kombinieren, damit sie spezifischen nationalen Situationen entsprechen. Ein Beispiel ist: „Ein Produkt für die externe Anwendung fällt in Kategorie 2, wenn es Stufe x hinsichtlich Wasserbeständigkeit, Stufe y hinsichtlich Stoßfestigkeit und Stufe z hinsichtlich Dauerhaftigkeit erreicht“.

Eine weitere Klarstellung der Bedeutung der CE-Kennzeichnung (als eine regulatorische Konformitätskennzeichnung, nicht als Qualitätszeichen) ist erforderlich und sämtliche Qualitätszeichen dürfen nicht in einer Weise verwendet werden, die Handelshemmnisse schafft oder aufrechterhält. Nationale Anforderungen an die Qualifikation von Installateuren werden ebenfalls als wichtiges und mitunter kostspieliges Handelshemmnis betrachtet.

Thema 8: Die Rollen von EOTA und CEN

Die EU-BauPVO gestattet Herstellern, sich an die EOTA zu wenden, im Fall von Produkten:

(a) die nicht in den Anwendungsbereich einer bestehenden harmonisierten Norm fallen;

(b) bei denen das in der harmonisierten Norm enthaltene Beurteilungsverfahren für mindestens ein Wesentliches Merkmal dieses Produkts nicht geeignet ist; oder

(c) bei denen die harmonisierte Norm keine Beurteilungsverfahren in Bezug auf mindestens ein Wesentliches Merkmal dieses Produkts enthält.

Ein weiterführender Leitfaden dazu, wann und unter welchen Bedingungen diese Bestimmungen gelten dürfen, scheint notwendig, weil es Fälle gibt, in denen diese falsch angewendet wurden. Insbesondere „nicht geeignet“ sollte auf physikalische Probleme mit der Anwendung eines Beurteilungsverfahrens in einer hEN beschränkt sein (z. B. zu große Produkte) oder wenn das Verfahren nicht in angemessener Weise die Leistung eines Produkts repräsentiert; Herstellern sollte es nicht möglich sein, ein Verfahren als „nicht geeignet“ zu bezeichnen, nur weil sie ein anderes Verfahren bevorzugen.

Die unter (c) beschriebene Situation sollte nicht häufig auftreten. „Unvollständige“ hEN sind nicht zulässig (d. h. hEN, die nicht alle erforderlichen Wesentlichen Merkmale behandeln), das bedeutet in dem Fall, dass in einer hEN wirklich ein EC fehlt, dass das ursprüngliche Mandat unzureichend war, dass es erweitert werden sollte und dass CEN angewiesen werden sollte, die Norm zu ändern anstatt das Produkt von CEN an EOTA weiterzuleiten. SBS schlägt vor, dass sobald eine hEN in Erarbeitung ist oder bereits besteht, der EOTA-Weg nicht mehr verfügbar sein sollte und nicht als Alternative zur Korrektur von Mängeln in dieser hEN verwendet werden sollte.
EOTA sollte nicht gestattet sein, Produktmerkmale zu beurteilen (das bezieht sich besonders auf die Beurteilung der Gebrauchstauglichkeit und Produktinstallation), die CEN nicht in hEN aufnehmen darf, noch sollte das Fehlen derartiger Merkmale in einer hEN eine Entschuldigung für den Hersteller darstellen, sich an die EOTA zu wenden. Der „technische“ Ablauf zur CE-Kennzeichnung muss zwischen hEN und EAD grundlegend derselbe sein.

Mitunter wird EOTA von Anspruchgruppen als ein „höherwertigerer“ Weg zur CE-Kennzeichnung angesehen, was teilweise daher rührt, dass es eine TAB-Beurteilung (Drittparteienkontrolle) von Produkten gibt, auch wenn diese unter niedrige AVCP-Systeme fallen. Der EOTA-Weg sollte keinen Herstellern offenstehen, die damit lediglich auf die „höhere Qualität“ aus Vermarktungsgründen abzielen und es sollte Herstellern nicht gestattet sein, mit der CE-Kennzeichnung ausdrücklich darauf zu verweisen, dass ihre Produkte eine „EOTA-CE-Kennzeichnung“ erhalten haben.

Eine Möglichkeit, die einer Betrachtung wert wäre, ist EOTA in Fällen unzureichender oder fehlender Beurteilungsverfahren zu gestatten, nur das Beurteilungsverfahren zu entwickeln, das danach CEN zur Aufnahme in eine geänderte hEN bereitgestellt wird. Hersteller würden unter diesen Umständen die AVCP-Verfahren der hEN befolgen, anstatt die TAB-Beurteilungsverfahren von EOTA.

Es wird anerkannt, dass EOTA TABs einen „regulatorischen“ Aspekt in ihrer Arbeitsweise aufweisen (es ist der TAB, der zusammen mit dem Hersteller feststellt, welche Wesentlichen Merkmale erforderlich sind; es gibt kein Mandat für die Arbeit der EOTA); CEN hingegen handelt im Wesentlichen als eine „technische“ Stelle, die auf „regulatorische“ Entscheidungen reagiert, die in Mandaten erscheinen.